警权“扩”与“限”：治安管理处罚法大修，十万人提出建议

少有普通人像徐博一样，如此密切关注着一部法律草案的征求意见稿。

2023年9月1日，《治安管理处罚法（修订草案）》一审稿公示。此后30日里，几乎每一天，他都趁着身边同学休息时偷偷在中国人大网上提交修改意见。

原因在于，他六年前因嫖娼被拘留，背上了违法记录。此后，他煎熬度日，迟迟不敢毕业求职，害怕一求职就“社死”。四处给法学老师写信求助，寄希望于修法能限制违法记录的查询，获得“救赎”。

但一审稿只表态，未成年人违反治安管理处罚法的记录应当予以封存。二审稿未作进一步修改。但事发时，他早已成年。

长久以来，被称为“小刑法”的治安管理处罚法，规制和惩戒违反治安管理、尚不够刑事处罚的行为，于2005年通过。

18年后，治安管理处罚法的大修，直接影响着公民权利与公安机关执法的边界。2023年9月30日，一审稿征求意见截止时，共有9.9万人参与，提交了逾12万条修改意见，居同期之最。在全国人大常委会修订草案分组审议上，有委员称，“一个月12万多条，占2023年十几部法律草案征求意见总数的2/3”。

一审稿草案意见征集结束后，全国人大宪法和法律委员会与全国人大常委会法工委，曾分别前往湖南、山东、江苏、吉林等地开展立法调研。

2024年6月28日，《治安管理处罚法（修订草案）》二审稿出炉，对先前争议颇多的条款均有所回应。北京大学法学院教授沈岿表示，这部法律的修改需要在授予警察权力以使其有效地处理危害社会治安行为，和限制警察权力以使其正当、合法、有限地行使之间，寻求一种平衡。另外一层意义上，也是公民权利与警察权力之间的平衡。

“有很大的进步，吸收了不少意见”，这是北京大学法学院教授赵宏看到修订草案二审稿时，对比一审稿后产生的第一个念头。

以一审稿中备受关注的第34条为例，该新增条款旨在打击有损英烈和民族感情的行为，并列举了6种应罚事项。其中，在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的，处5日以上10日以下拘留或者1000元以上3000元以下的罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款。

一审稿出台后，包括赵宏在内的学者频频发声，认为不妥。她去多地开讲座时，都有基层公安人员同她争论，并强调要保留34条，“说这是出于‘执法需要’”。

这或能代表一部分基层执法者的心态。

较为典型的是，2022年苏州女cosplayer穿和服被寻衅滋事一事。据《北京青年报》报道，当事人因在苏州日式风情街穿和服拍照遭警察训斥，后因涉嫌寻衅滋事被带至派出所调查，最终警方归还收缴衣服，当事人未被处罚。

二审稿出台后，前述条款中的“伤害民族情感”被缩限为“美化侵略战争、侵略行为”。

“相较来说，标准更加明确。”沈岿评价道，总体上，二审稿减少了处罚标准中的主观性、模糊性因素。

类似的修改思路也体现在一审稿59条第4款上。一审稿规定：以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察执法执行职务的，从重处罚。

然而，对这一条款在执法中如何把握，公安机关工作人员存在困惑。

据“上海长宁”公众号，全国人大常委会法工委上海虹桥街道基层立法联系点在征询修法意见时，有上海长宁公安分局、虹桥路派出所的一线执法人员表示，“侮辱谩骂如何认定，这其中主观色彩浓厚，每个人的感受不同，对公安机关在执法过程中的自由裁量权的把握增加了难度”。到了二审稿，这一条款被直接删除。

此外，沈岿表示，“重罚主义倾向得到了一定的纠正”亦是二审稿一大亮点。

一审稿中，各类违法行为的处罚力度普遍加大。最明显的是，部分新增处罚行为的起罚点较高，多为5日以上10日以下的拘留，少见单处警告或罚款的处罚档次。

基层民警也注意到个别条款裁量幅度与违法行为人的危害性不相适应。

宁夏回族自治区平罗县基层立法点关于《治安管理处罚法（修订草案）》的一份征求意见工作报告提及，近三年，平罗县公安局经办的行政案件中，盗窃案占比近四成。不过，在部分盗窃、诈骗、损毁财物的案件中，违法行为人盗窃的数额较小，“诸如几十块钱、一只鸡、几捆草 、三四盒烟，行为人违法的危害性较小”。

但根据相关规定，盗窃、损毁、诈骗财物不足500元的，需要处5日以上拘留。报告认为，这一类处罚“合法但是不合理”，应当增加单处“罚款”或者“5日以下拘留”的处罚幅度，也更加符合行政执法的原则。

二审稿对此有所回应，在第58条原先基础上，新增了单处罚款的幅度。此外，在私拆信件包裹、娱乐场所经营者未按规定登记信息等情形下，“二审稿也通过降低起罚点、增加情节较轻情形等，来分层处理违法行为。”沈岿说。

早在2018年，治安管理处罚法就已列入十三届全国人大常委会立法规划中的一类项目。这意味着，这已经是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

再往前，2017年1月，公安部曾在官网公布《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，并征求意见。

南方周末记者注意到，征求意见稿中的不少改动被保留至2023年一审稿。例如，将无人机“黑飞”、考试作弊、组织领导传销等列入违法行为，并普遍提高罚款数额。

“很多新增的违法行为其实已溢出治安管理的范畴。”赵宏认为，考试作弊、组织领导传销等行为，违反的并非传统意义上的治安管理秩序。

不容忽视的是，近年社会治安管理领域出现了新情况、新问题，“有些新的违法行为有必要去进行遏制”。

当下城市居住密度越来越大，出现不少烈性犬伤人的事件，但此前主要通过饲养者承担民事责任解决。2023年四川崇州女童被大型犬咬伤后，舆论普遍要求严惩狗主人，不乏全国人大代表疾呼将这类情形入刑。

二审稿中，就新增了烈性犬伤人规定：违反有关法律法规规定，出售、饲养烈性犬等危险动物的，处警告；警告后不改正的，或者致使动物伤害他人的，处5日以下拘留或者1000元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留。

“新增条款扩大了处罚的责任范围，售卖方也要承担连带责任，但执法有难度，更多地是起到震慑作用。”在赵宏看来，烈犬伤人得管，“但让卖家承担行政上的连带责任，需要慎重考虑。”

另一方面，处罚范围扩张，亦与刑法不断增设罪名相关。

2011年《刑法修正案（八）》增设危险驾驶罪后，法网越织越密，截至2020年《刑法修正案（十一）》通过，已新增35个罪名。

中国政法大学法治政府研究院教授杨伟东表示，劳动教养制度废除后，除民事责任外，国家对不法行为的惩处只能通过以对犯罪行为或者行政违法行为进行刑事处罚或